來源：投資界（微信公眾號(hào)ID：PEdaily2012） 周佳麗
開年重磅一幕來了。
昨晚（1月7日），國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱：《指導(dǎo)意見》）。
這是今年國(guó)務(wù)院辦公廳1號(hào)文件，也是首個(gè)國(guó)家級(jí)政府投資基金指引文件。
《指導(dǎo)意見》涵蓋政府投資基金設(shè)立、募資、運(yùn)行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。其中印象深刻的有：首次對(duì)基金分類管理、分級(jí)管理提出明確要求；省市級(jí)政府投資基金審批從嚴(yán)，縣級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格控制新設(shè)基金；明確建立健全容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)取消基金及管理人注冊(cè)地限制，鼓勵(lì)降低或取消返投比例；完善基金退出機(jī)制等。
至此，走過十余年井噴式生長(zhǎng)的政府引導(dǎo)基金迎來嶄新一頁。
實(shí)行差異化管理機(jī)制
延長(zhǎng)基金績(jī)效評(píng)價(jià)周期
首先，《指導(dǎo)意見》提到，政府投資基金應(yīng)明確基金定位——聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
按照投資方向，政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金：一方面，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能。重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈項(xiàng)目，推動(dòng)提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。另一方面，鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類基金。支持科技創(chuàng)新，著力投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技，解決重點(diǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”難題。
針對(duì)不同類型基金，實(shí)行差異化管理機(jī)制。《指導(dǎo)意見》提到，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資類基金可適當(dāng)提高政府出資比例、放寬基金存續(xù)期要求、延長(zhǎng)基金績(jī)效評(píng)價(jià)周期；對(duì)產(chǎn)業(yè)投資類基金，則應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、階段、分布特點(diǎn)合理設(shè)置管理要求，突出支持重點(diǎn)。
不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金
鼓勵(lì)取消返投
為解決基金管理人不敢投、不敢退、怕?lián)?zé)等問題，《指導(dǎo)意見》明確建立健全容錯(cuò)機(jī)制，從頂層制度層面為基金及管理機(jī)構(gòu)“松綁”。具體包括：
一是遵循基金投資運(yùn)作規(guī)律，容忍正常投資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評(píng)價(jià)體系，不簡(jiǎn)單以單個(gè)項(xiàng)目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)。
二是合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)化、差異化、可量化的績(jī)效指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注政策目標(biāo)綜合實(shí)現(xiàn)情況。
三是營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵(lì)建立以盡職合規(guī)責(zé)任豁免為核心的容錯(cuò)機(jī)制，完善免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程。
與此同時(shí)，《指導(dǎo)意見》指出，不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，鼓勵(lì)取消基金及管理人注冊(cè)地限制，鼓勵(lì)降低或取消返投比例。同時(shí)還提出，政府部門要充分尊重基金發(fā)展規(guī)律和項(xiàng)目投資特點(diǎn)，不以行政手段干預(yù)基金日常管理事務(wù)和具體項(xiàng)目投資決策。
縣級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格控制新設(shè)基金
近年來，全國(guó)各地政府引導(dǎo)基金的熱鬧大家有目共睹。熱鬧之中，我們也看到政府引導(dǎo)基金從國(guó)家級(jí)、省市級(jí)向區(qū)縣級(jí)下沉——部分縣區(qū)大量設(shè)立政府投資基金，基金規(guī)模動(dòng)輒數(shù)10億甚至上百億，不可避免地存在投向同質(zhì)化、個(gè)別地區(qū)盲目跟風(fēng)設(shè)立基金等問題。
這一次，《指導(dǎo)意見》明確對(duì)基金設(shè)立的分級(jí)管理要求：中央財(cái)政出資設(shè)立國(guó)家級(jí)基金應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；設(shè)立省級(jí)（含計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，下同）或地市級(jí)基金應(yīng)報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)；縣級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格控制新設(shè)基金，財(cái)力較好、具備資源稟賦的縣區(qū)如確需發(fā)起設(shè)立基金，應(yīng)提級(jí)報(bào)上級(jí)政府審批。
除上述情形外，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得以財(cái)政撥款或自有收入新設(shè)基金，已經(jīng)設(shè)立的要按照政府投資基金管理要求統(tǒng)一規(guī)范管理。財(cái)政部門要結(jié)合基金投資進(jìn)展和結(jié)余資金情況合理安排出資，防止資金閑置。
《指導(dǎo)意見》提出整合優(yōu)化布局。同一政府原則上不在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立政府投資基金，但基金可按市場(chǎng)化原則對(duì)同一項(xiàng)目集合發(fā)力、接續(xù)支持。設(shè)立同類基金較多、投資領(lǐng)域明顯交叉重合的，在保障經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)秩序的前提下，鼓勵(lì)推動(dòng)基金整合重組，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，更好服務(wù)政策目標(biāo)。
對(duì)因缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦等導(dǎo)致政策效應(yīng)不明顯或募資、投資進(jìn)展緩慢的基金，推動(dòng)其通過優(yōu)化投向等方式積極提升效能。
防止無序競(jìng)爭(zhēng)
管理費(fèi)按實(shí)繳/實(shí)投
當(dāng)投早、投小、投硬科技已然成為共識(shí)，各地政府投資基金“內(nèi)卷”一幕猶在眼前。
此次《指導(dǎo)意見》提到，國(guó)家級(jí)基金與地方基金形成合力——鼓勵(lì)國(guó)家級(jí)基金加強(qiáng)與地方基金聯(lián)動(dòng)，在前沿科技領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合地方資源稟賦，通過聯(lián)合設(shè)立子基金或?qū)Φ胤交鸪鲑Y等方式，形成資金合力。
省級(jí)政府加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理，制定政府投資基金重點(diǎn)投資領(lǐng)域清單，明確對(duì)下級(jí)政府設(shè)立基金的審批或備案要求，防止重復(fù)投資和無序競(jìng)爭(zhēng)。
國(guó)家家發(fā)展改革委要會(huì)同行業(yè)主管部門充分發(fā)揮布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)作用，引導(dǎo)地方圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際調(diào)整政府投資基金布局，防止產(chǎn)能過剩和低水平重復(fù)建設(shè)。
《指導(dǎo)意見》指出，母基金要加強(qiáng)對(duì)子基金投向、運(yùn)作、財(cái)務(wù)等情況的監(jiān)督，優(yōu)化投資項(xiàng)目選擇機(jī)制，防止偏離政策目標(biāo)、與民爭(zhēng)利；子基金原則上以直投項(xiàng)目方式進(jìn)行投資，控制基金層級(jí)，防止多層嵌套影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
基金管理人原則上采取市場(chǎng)化方式遴選確定，嚴(yán)控縣級(jí)政府新設(shè)基金管理人；新設(shè)政府投資基金的管理費(fèi)要經(jīng)過科學(xué)論證，一般應(yīng)以實(shí)繳出資或?qū)嶋H投資金額為計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)，合理確定計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。
解決退出之困
針對(duì)當(dāng)前政府投資基金在退出過程中存在的“退出渠道有限、退出機(jī)制不健全”等難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，《指導(dǎo)意見》提出三方面舉措：
一是規(guī)范基金退出管理。完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應(yīng)建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應(yīng)科學(xué)合理確定退出期，并在章程或合伙協(xié)議中明確退出條件。
二是拓寬基金退出渠道。推動(dòng)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)規(guī)則對(duì)接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。鼓勵(lì)發(fā)展私募股權(quán)二級(jí)市場(chǎng)基金（S基金）、并購基金等。完善多層次資本市場(chǎng)體系，提高新三板和區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)服務(wù)股權(quán)投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。
三是完善基金退出機(jī)制。探索簡(jiǎn)化項(xiàng)目退出流程，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)流程和定價(jià)機(jī)制，推動(dòng)完善政府投資基金評(píng)估體系，構(gòu)建更加暢通的退出機(jī)制。
政府引導(dǎo)基金新一頁
創(chuàng)投圈記錄著政府引導(dǎo)基金的發(fā)展印跡。
2012年以來的十余年里，中國(guó)政府引導(dǎo)基金在經(jīng)歷萌芽試點(diǎn)、初步探索及快速發(fā)展等多個(gè)階段后，呈現(xiàn)井噴之勢(shì)。尤其是最近幾年，各地方政府對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的需求十分迫切，從南到北，政府引導(dǎo)基金如春筍般爆發(fā)。
清科研究中心數(shù)據(jù)報(bào)告顯示，截至2023年，我國(guó)累計(jì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金2086只，目標(biāo)規(guī)模約12.19萬億元，已認(rèn)繳規(guī)模約7.13萬億元人民幣。政府引導(dǎo)基金成為中國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)的重要支撐——2024年上半年，國(guó)有控股和國(guó)有參股LP的出資金額占LP認(rèn)繳出資總規(guī)模的比重達(dá)到81.2%。
當(dāng)政府引導(dǎo)基金成為出資主力軍，基金招商蔚然成風(fēng)，返投成為VC/PE最核心的任務(wù)之一，也使得部分投資機(jī)構(gòu)和創(chuàng)業(yè)公司困于返投之中。
同時(shí)，大批政府引導(dǎo)基金已經(jīng)到期，但由于GP退出不暢，退出難題同樣擺到了政府投資基金面前。而部分政府投資基金出資不能虧損、“既要又要還要”等附加要求讓GP心情復(fù)雜。
正如廣州產(chǎn)投資本董事長(zhǎng)魏大華曾坦言，現(xiàn)在業(yè)內(nèi)基金基本都處于延期狀態(tài)，這從考核角度來看有壓力，比如說風(fēng)控部門、紀(jì)檢部門、巡察和審計(jì)部門可能會(huì)提出實(shí)質(zhì)問題。
毅達(dá)資本董事長(zhǎng)應(yīng)文祿在第二十四屆中國(guó)股權(quán)投資年度大會(huì)上也談到，前幾年扎堆設(shè)立的政府引導(dǎo)基金面臨各種到期審計(jì)的壓力。他觀察到，這幾年各地政府在新設(shè)引導(dǎo)基金時(shí)，普遍關(guān)心審計(jì)過程中存在的問題，大家既想把事情做好，又擔(dān)心未來面臨審計(jì)“回頭看”的壓力。
如此一幕幕，深刻改變著國(guó)內(nèi)創(chuàng)投生態(tài)。
其實(shí)，種種難題已經(jīng)開始有了變化。這兩年來，不論是地方返投松綁，抑或是各地推出容錯(cuò)機(jī)制，以及針對(duì)基金退出難提出的一系列舉措，每一次探索都可以被認(rèn)為是一種進(jìn)步。正如前海母基金董事長(zhǎng)靳海濤所言，雖然創(chuàng)投行業(yè)面臨挑戰(zhàn)，但是有中央的支持，有中國(guó)發(fā)展的大趨勢(shì)，我們終將等到下一個(gè)春天。須知道，創(chuàng)投行業(yè)的發(fā)展對(duì)中國(guó)至關(guān)重要。
這一次國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《指導(dǎo)意見》，勢(shì)必會(huì)深刻影響中國(guó)創(chuàng)投行業(yè)，以及行業(yè)里的每一個(gè)人。
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